Предлагаемые изменения в законе о гражданстве

В Новом плане иммиграционной политики от марта 2021 года содержатся предложения по внесению существенных изменений в законодательство и политику в области иммиграции и гражданства.

В этой статье рассматриваются предложения, изложенные в главе 3, которые касаются изменений в британском законодательстве о гражданстве, в надежде на то, что затронутые люди и организации смогут конструктивно отреагировать на консультации. Консультация с общественностью и заинтересованными организациями в этой связи завершается 6 мая 2021 года.

Многие предложения в этой области приветствуются, особенно те, которые затрагивают граждан Британских Заморских территорий и поколение Windrush. Некоторые другие вызывают гораздо большее беспокойство. Особую озабоченность вызывает предложение ввести новые и более обременительные требования к детям, родившимся в Великобритании в качестве лиц без гражданства, для регистрации в качестве британских граждан.

1. Гражданство Британских Заморских территорий

Матери, которые не смогли передать свое гражданство

Исторически сложилось так, что мать не могла передать свое гражданство Великобритании и Колоний (статус CUKC) по происхождению, если ее ребенок родился за пределами Великобритании. Долгосрочные последствия этого заключались в том, что, когда вступил в силу Закон о британском гражданстве 1981 года (Закон 1981 года), дети отцов CUKC, которые имели право на проживание, стали британскими гражданами, в то время как дети матерей CUKC, возможно, не смогли получить право на проживание и не смогли получить британское гражданство.

Раздел 4С был добавлен в Закон 1981 года в 2003 году, чтобы обеспечить путь регистрации для людей, которые пропустили британское гражданство, потому что они не смогли унаследовать гражданство своей матери.

Однако то же самое законодательство также не позволяло матерям, имеющим гражданство Британских Заморских территорий (BOTC), передавать свой статус, и раздел 4C не оказывал им никакой помощи, поскольку он лишь обеспечивал путь к британскому гражданству. На сегодняшний день дискриминация по признаку пола сохраняется в этой области и не только не позволяет детям наследовать статус BOTC, но также означает, что они не смогли воспользоваться вступлением в силу раздела 3 Закона о британских заморских территориях 2002 года, когда все BOTC, которые имели это гражданство 21 мая 2002 года, автоматически (и в дополнение к их статусу BOTC) приобрели британское гражданство.

Отцы, которые не смогли передать свое гражданство

До 2006 года британское законодательство о гражданстве конкретно дискриминировало детей незамужних родителей. Закон 1981 года (в том виде, в каком он был принят) предусматривал в разделе 50(9), что:

“считается, что отношения отца и ребенка существуют только между мужчиной и любым законнорожденным ребенком, рожденным от него”

Ребенок, родители которого вступили в брак после их рождения, может быть “узаконен” (в соответствии со статьей 47 Закона 1981 года), но дети незамужних родителей не могут автоматически получить британское гражданство своих отцов. Это определение применимо к отцам, которые были британскими гражданами, а также к отцам, которые имели статус BOTC.

В 2006 году вступил в силу раздел 9 Закона 2002 года о гражданстве, иммиграции и убежище. Этот раздел внес изменения в определение “отца” в Законе 1981 года, введя раздел 50(9А).

С этого момента, если отец не был женат на матери ребенка (и мать не была замужем за кем-то другим), ребенок, родившийся 1 июля 2006 года или после этой даты, автоматически приобретет британское гражданство или статус BOTC, как если бы их родители были женаты.

В настоящее время ретроспективные положения не были введены для детей, родившихся до 1 июля 2006 года, родители которых не состояли в браке. Они по-прежнему не могли подать заявление или ходатайство о предоставлении гражданства, полагаясь на гражданство своих отцов.

Закон об иммиграции 2014 года сделал еще один шаг к исправлению этой проблемы для лиц, родившихся до 1 июля 2006 года, с введением разделов 4E-4J Закона 1981 года, который вступил в силу 6 апреля 2015 года. Эти положения разрешали детям неженатых отцов подавать заявления на регистрацию в качестве британских граждан, если бы их отцы были женаты на их матерях, в противном случае они имели бы право на получение британского гражданства.

Однако эта поправка применялась строго к тем, кто в противном случае имел бы право на получение британского гражданства. Это не помогло тем, кто упустил возможность получить другие виды британского гражданства, такие как дети отцов, которые имели статус BOTC.

Те, кому дискриминация с рождения не позволяла получить статус BOTC, подвергались еще большему предубеждению, поскольку они также не смогли бы воспользоваться вступлением в силу раздела 3 Закона о британских заморских территориях 2002 года, когда все владельцы статуса BOTC, имевшие это гражданство 21 мая 2002 года, автоматически приобрели британское гражданство.

Предлагаемое изменение

То, что предлагается, является аналогичным маршрутом для детей матерей BOTC, как это было предусмотрено в разделе 4С Закона 1981 года о детях британских граждан. Кроме того, представляется, что намерение состоит в том, чтобы предоставить тем, кто имеет на это право, ретроспективное преимущество раздела 3 Закона о британских заморских территориях 2002 года, позволив им стать BOTC и британскими гражданами.

Если введенный процесс аналогичен процессу для заявителей в соответствии с разделом 4С, то единственным подлежащим уплате сбором должен быть сбор за церемонию гражданства, но также вероятно, что предоставленное гражданство будет BOTC по происхождению и британское гражданство по происхождению, чтобы не ставить заявителей в более выгодное положение, чем если бы не было дискриминации.

Что касается детей отцов, не состоящих в браке, то вновь представляется, что намерение состоит в том, чтобы ввести эквивалент разделов 4E-4J Закона 1981 года для владельцев статуса BOTC, которые в дальнейшем будут иметь право стать британскими гражданами, а также BOTC.

2. Дети отцов, которые не являются мужьями своих матерей

Для детей, рожденных от отцов, которые не были женаты на своих матерях, лицо, которое считается отцом для целей гражданства, автоматически не следует правилам биологии.

В соответствии со статьей 50(9А) Закона 1981 года отец ребенка по закону считается мужем женщины, которая рожает ребенка, и только в том случае, если у нее нет мужа, вступает в силу статья 50(9А)(с), так что отец ребенка будет считаться лицом, которое может предоставить доказательства отцовства (например, будучи названным отцом в свидетельстве о рождении или путем проведения теста ДНК или судебного постановления).

Судебное дело K (A Child) v SSHD [2018] EWHC 1834 (Admin) проиллюстрировало проблему с этим подходом. Дело касалось ребенка, родившегося в Великобритании. Ее рождение было зарегистрировано, и в свидетельстве о рождении было указано, что ее отец-СК, а мать-MT. СК не оспаривал, что он биологический отец К., и СК и МТ были в преданных отношениях и продолжали жить вместе. СК был британским гражданином. Однако МТ все еще состояла в законном браке с РС, которая была гражданкой Пакистана.

Применяя раздел 50(9А), независимо от того, насколько ясно было, что СК был отцом К во всех биологических, эмоциональных и практических терминах, и что РС был совершенно не связан с К, именно РС, а не СК считался отцом К для целей гражданства. Поскольку мать К не имела британского гражданства или ПМЖ статуса, когда К родился, и поскольку СК не считался ее отцом, К не могла претендовать на то, чтобы быть британским гражданином по рождению, полагаясь на гражданство СК в соответствии с разделом 1(1) Закона 1981 года.

После оспаривания К. в порядке судебного пересмотра было установлено, что соответствующие положения нарушают права человека К., и, поскольку раздел 50(9А) не может быть прочитан в соответствии с правилами ЕСПЧ, было сделано заявление о несовместимости в соответствии со статьей 4(2) Закона о правах человека 1998 года.

В мае 2020 года в результате решения в К (Ребенок) Хоум Офис создал новую процедуру регистрации таких детей в качестве граждан Великобритании (по-прежнему требующую уплаты значительного сбора и подлежащую проверке на хороший характер). Однако основной закон остался неизменным, и эта политика была просто выражением того, как в этих случаях будут осуществляться дискреционные полномочия в соответствии с разделом 3(1) Закона 1981 года.

Предлагаемое изменение

Предлагаемое изменение, скорее всего, будет представлять собой поправку к основному законодательству, с тем чтобы создать конкретный маршрут регистрации для детей, матери которых состояли в браке (или в гражданском партнерстве), но не для биологических отцов ребенка, когда ребенок родился.

Представляется маловероятным, что будет внесено какое-либо изменение в определение “отца” в разделе 50(9А), и эти дети по-прежнему не смогут автоматически получить британское гражданство при рождении.

3. Дискреционный маршрут регистрации взрослых

Хотя раздел 3 Закона 1981 года уже предусматривает дискреционную регистрацию любого ребенка, родившегося в любой точке мира в качестве британского гражданина, для взрослых аналогичного положения не существует.

Предлагаемое изменение

Предложение состоит в том, чтобы ввести новый дискреционный маршрут регистрации взрослых. Есть надежда, что это дополнительное усмотрение позволит Хоум Офису в соответствующих случаях применять прагматический подход, который не позволит человеку перевернуть свою жизнь, когда в этом нет общественного интереса.

4. Натурализация для жертв поколения Windrush

Когда Закон об иммиграции 1971 года (Закон 1971 года) вступил в силу, большинство представителей поколения Windrush не имели права на проживание. Вместо этого, в соответствии с разделом 1(2) Закона 1971 года, если бы они присутствовали и поселились в Великобритании 1 января 1973 года, они приобрели бы ПМЖ статус.

Однако никаких записей или списков людей, получивших ПМЖ статус после вступления в силу Закона 1971 года, не велось, и пострадавшим лицам не было предоставлено никаких документов, позволяющих им подтвердить свой статус в Великобритании. В результате этого, когда некоторые из этих лиц выехали за границу, им было ошибочно отказано во въезде в Великобританию, и поэтому они провели много лет за границей вынужденно.

В мае 2018 года схема Windrush предоставила людям маршрут для получения документов, подтверждающих их статус в Великобритании, и быстрый (и бесплатный) путь к британскому гражданству для тех, кто мог бы соответствовать требованиям. Те, кто застрял за границей, могли подать заявление на возвращение в Великобританию в качестве возвращающихся резидентов и имели бы право получить свой ПМЖ статус по возвращении. Чего он им не давал, так это какого-либо немедленного права на британское гражданство.

Лицо может подать заявление о натурализации в качестве британского гражданина, и Хоум Офис может выдать свидетельство о натурализации в соответствии с разделом 6(1) Закона о британском гражданстве 1981 года, если оно отвечает всем требованиям, изложенным в Приложении 1 Закона 1981 года, которое включает требование о том, что заявитель должен был находиться в Великобритании на дату, которая приходится ровно на пять лет до даты подачи заявления (пятилетнее требование).

Хотя пункт 2 Приложения 1 к Закону 1981 года дает Хоум Офису право отказаться от многих требований, он не предусматривает никаких дискреционных полномочий для отказа от пятилетнего требования, за исключением лиц, которые являются или были военнослужащими вооруженных сил.

Для тех людей, которым ошибочно запретили вернуться в Великобританию, Хоум Офис в настоящее время не может разрешить им натурализоваться в качестве британских граждан, пока они не вернутся в Великобританию в течение пяти лет, независимо от причины, по которой они не присутствовали в Великобритании, и исторической несправедливости, от которой они пострадали.

Предлагаемое изменение

Предлагаемое изменение заключается в том, чтобы дать Хоум Офису право отказаться от требований о проживании, включая пятилетнее требование, в тех случаях, когда люди не смогли вернуться в Великобританию не по своей вине.

Точный характер поправки и обстоятельства, при которых будет осуществляться это право, пока неизвестны, однако было бы очень желательно, если бы это право было использовано для предоставления британского гражданства тем возвращающимся жителям, которые вернулись по схеме Windrush.

Есть надежда, что эта поправка не будет ограничительной, а также поможет более широкому кругу людей, у которых есть веские причины, по которым они не могут выполнить требование о проживании, где все равно было бы просто предоставить им натурализацию на более раннем этапе.

5. Регистрация детей без гражданства

Новый план определяет проблему, которую он стремится решить следующим образом:

“Мы также воспользуемся возможностью закрыть лазейку в положении о гражданстве, которая была призвана помочь тем, кто действительно не имеет гражданства. В соответствии с действующим законодательством о гражданстве ребенок может получить британское гражданство в соответствии с положениями о безгражданстве, если он родился в Великобритании, прожил здесь 5 лет и никогда не имел другого гражданства. В последнее время мы наблюдаем все большее число родителей, которые предпочитают не регистрировать своего ребенка по своей национальности, несмотря на то, что они могут это сделать. В 2015 году было получено 10 заявлений о безгражданстве, но в настоящее время этот показатель вырос до более чем 1000 в год.”

Это особенно тревожный элемент предлагаемых изменений. Последствия безгражданства для ребенка могут быть серьезными, и редко именно ребенок будет принимать решения о том, какое заявление подавать (или не подавать, в зависимости от обстоятельств). Ребенок почти всегда будет жертвой решений, принятых его родителями или местным органом власти, присматривающим за ребенком, и ребенок ни в коем случае не должен быть наказан за эти решения.

Существующий порядок регистрации детей-апатридов, родившихся в Великобритании, изложен в пункте 3 Приложения 2 к Закону 1981 года, и в настоящее время требуется только, чтобы ребенок всегда был апатридом, не достиг 22-летнего возраста и находился в Великобритании не менее пяти лет на момент подачи заявления.

Говоря о потенциальном нарушении прав ребенка, Хоум Офис явно имеет в виду определенную группу родителей, чьи дети родились без гражданства в Великобритании, но которые могли бы попытаться зарегистрировать своего ребенка, чтобы получить гражданство своих родителей.

Этот набор обстоятельств хорошо иллюстрируется судебным делом R (MK (A Child) v SSHD [2017] EWHC 1365 (Admin). Заявителем в данном деле был ребенок, родившийся в Великобритании, в то время как ее родители были гражданами Индии. Ребенок, родившийся за пределами Индии, не получит индийского гражданства, если его рождение не будет зарегистрировано в индийском консульстве. Если попытка регистрации предпринимается после первого дня рождения ребенка, то это требует от индийского правительства проявлять осмотрительность. Высокий суд по данному делу постановил, что такие дети являются лицами без гражданства и имеют право быть зарегистрированными в качестве граждан Великобритании независимо от их способности подать заявление на получение другого гражданства.

Даже в рамках этого дела Высокий суд определил, что этот путь может быть открыт для злоупотреблений, однако обоснование предлагаемого изменения в законе основано исключительно на увеличении числа подаваемых заявлений.

Хотя из приведенных цифр ясно, что число заявлений о регистрации детей без гражданства увеличилось, нет никаких опубликованных доказательств того, что имело место какое-либо увеличение случаев злоупотребления этим маршрутом и что поэтому любые изменения в законодательстве необходимы или соразмерны.

По данным Европейской Сети по безгражданству, уместно отметить, что многие дети уже испытывают трудности с получением надлежащих консультаций о регистрации в соответствии с этими положениями.

Предлагаемое изменение

Ожидается, что это предложение будет включать приведение законодательства о гражданстве в соответствие с существующими иммиграционными правилами для детей без гражданства, которые хотят получить временный вид на жительство для пребывания в Великобритании. Требования к временному виду на жительство для пребывания в качестве лица без гражданства изложены в пункте 403 Иммиграционных правил и включают требование к детям представить доказательства того, что они пытались зарегистрировать свое рождение в соответствующих органах, но не смогли этого сделать (и что они не смогли получить альтернативное гражданство).

Иммиграционные правила явно не соответствовали закону о гражданстве в течение некоторого времени, поскольку для детей без гражданства, родившихся в Великобритании, регистрация в качестве британских граждан была гораздо менее обременительной, чем для них подача заявления на временный вид на жительство для пребывания в Великобритании.

Одна из трудностей, связанных с предложением внести поправки в закон о гражданстве, чтобы привести его в соответствие с иммиграционными правилами, заключается в том, что предполагаемая цель изменения не будет единственной затронутой группой. Существующие положения также помогают британской общине Рохинджа без гражданства, детям женщин-беженцев из Кувейта и Сирии (а также отцам без гражданства или неизвестным отцам) и семьям ЛГБТ.

Дополнительные требования, вероятно, будут иметь гораздо более широкие последствия, чем предполагалось.

Также совершенно неясно, каким образом предложенная поправка будет соответствовать международным обязательствам Великобритании как страны, подписавшей Конвенцию ООН о статусе апатридов 1954 года и Конвенцию ООН о сокращении безгражданства 1961 года.

Конвенция 1961 года разрешает договаривающемуся государству требовать от лица без гражданства, родившегося на его территории, подачи заявления до предоставления гражданства, но требования, которые договаривающееся государство может предъявлять к таким заявителям, конкретно ограничены Конвенцией, и в Конвенции нет ничего, что позволяло бы договаривающемуся государству предъявлять требование о том, что ребенок должен исчерпать все другие пути получения альтернативного гражданства, прежде чем заявитель сможет подать заявление на получение гражданства. Поэтому представляется, что новое предложение поставит Великобританию в нарушение международного права.

Ожидается, что такие заявки станут слишком обременительными. Существующий процесс уже воспринимается как сложный и непомерно дорогостоящий, и добавление дополнительных требований, вероятно, усугубит это. Бремя доказывания, скорее всего, ляжет на ребенка, и стандарт, скорее всего, будет лежать на балансе вероятностей, несмотря на то, что это уже не соответствует полномочиям Европейского суда по правам человека.

Будет очень важно, чтобы в отношении этого нового элемента были установлены гибкие требования к доказательствам, поскольку, если ожидается, что родители получат документальные доказательства от властей третьих стран, необходимо будет сделать скидку на те случаи, когда получение документов определенного типа может оказаться невозможным.

Родители уже должны ждать пять лет, прежде чем они смогут зарегистрировать своих детей в качестве британцев в соответствии с положениями о регистрации, и если их иммиграционный статус в Великобритании вызывает сомнения, то в течение этого времени ребенок будет подвергаться воздействию враждебной иммиграционной среды страны.

Любая поправка к этим положениям должна в первую очередь учитывать наилучшие интересы ребенка. Важность гражданства была хорошо признана судами и Хоум Офисом и будет влиять на идентичность ребенка, его интеграцию, чувство принадлежности и базовый доступ к занятости, образованию, медицинскому обслуживанию и другим льготам, на которые он должен иметь право.

В отсутствие доказательств значительного злоупотребления существующей системой неясно, как предлагаемая поправка может быть оправдана или оценена как соразмерная, когда ее цель состоит в том, чтобы затруднить регистрацию детей без гражданства (как это признано Хоум Офисом) в качестве граждан Великобритании.